1. Εισαγωγικά
Η διαδικασία ανάρτησης των δασικών χαρτών στην περιφέρεια των Ιονίων Νήσων έφερε στην επιφάνεια το ζήτημα των δασωθέντων αγρών, δηλαδή των εκτάσεων που καλλιεργούνταν συστηματικά στο παρελθόν και διεκόπη ακολούθως η καλλιέργειά τους, με αποτέλεσμα την ανάπτυξη χαμηλής κατά κανόνα δασικής βλάστησης. Πρόκειται για ζήτημα που έχει παραμείνει επί σειρά ετών ουσιαστικά αρρύθμιστο, με αποτέλεσμα το χαρακτηρισμό των ανωτέρω εκτάσεων (κατά τη διαδικασία σύνταξης των δασικών χαρτών) ως δασικών και την υπαγωγή τους στην κατηγορία ΑΔ. Επιπροσθέτως, το ζήτημα αυτό αποκτά ιδιαίτερο χαρακτηριστικά στην περίπτωση των Ιονίων Νήσων, λόγω της μη εφαρμογής του τεκμηρίου κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου[1]. Σκοπός της παρούσας προσέγγισης είναι η ανάδειξη του προβλήματος των δασωθέντων αγρών στην Περιφέρεια των Ιονίων Νήσων (αλλά και των υπολοίπων περιοχών που δεν ισχύει το τεκμήριο κυριότητας του δημοσίου)[2] και η διατύπωση νομοθετικής πρότασης για την οριστική επίλυσή του.
2. To ζήτημα της μη εφαρμογής του τεκμηρίου κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου
Στην Περιφέρεια των Ιονίων Νήσων εξακολουθεί να ισχύει η αναστροφή του τεκμηρίου κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου επί των δασικών εκτάσεων, με αποτέλεσμα ο χαρακτηρισμός μιας έκτασης ως δασικής να μην την καθιστά δημόσια, καθώς στην περίπτωση των δασικών εκτάσεων που βρίσκονται στην Περιφέρεια των Ιονίων Νήσων (αλλά και στις των υπόλοιπες περιοχές που δεν ισχύει το τεκμήριο κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου), σε αντίθεση με την υπόλοιπη Ελλάδα, η επίκληση από το Δημόσιο και απόδειξη της δασικής μορφής της διεκδικούμενης έκτασης δεν αρκεί για τη θεμελίωση του δικαιώματος κυριότητάς του σ’ αυτή, αλλά πρέπει το Δημόσιο σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση να επικαλείται και αποδεικνύει ότι έγινε κύριο με οποιονδήποτε από τους τρόπους που προβλέπονται εν προκειμένω από τον Ιόνιο Αστικό Κώδικα ή τον Αστικό Κώδικα (μετά την 23.2.1946) ή τυχόν ειδικούς νόμους (ΑΠ 567/2020, ΑΠ 2243/2014, ΑΠ 957/2015 κα). Περαιτέρω, να σημειωθεί ότι, όπως έχει ήδη κριθεί νομολογικά, τυχόν εγκατάλειψη μιας έκτασης (υπό την έννοια της διακοπής της καλλιέργειάς της) δεν επηρεάζει το ιδιοκτησιακό καθεστώς της, δεδομένου ότι η κυριότητα ως απεριόριστο δικαίωμα περιλαμβάνει ακόμα και την ευχέρεια του κυρίου να μην κάνει καμία χρήση του ακινήτου.
3. Το ποσοτικό μέγεθος του προβλήματος – Η ενδεικτική περίπτωση του Δήμου Λευκάδας
3.1 Σε μια προσπάθεια να αναδειχθεί ποσοτικά το μέγεθος του προβλήματος, θα χρησιμοποιηθούν ενδεικτικά τα δεδομένα που αφορούν το Δήμο Λευκάδας. Σύμφωνα με τα σχετικά στοιχεία του αναρτημένου δασικού χάρτη για το Δήμο Λευκάδας, στην κατηγορία των δασωθέντων αγρών (ΑΔ), έχουν συμπεριληφθεί 48.191 στρέμματα, ήτοι ποσοστό 14,13% επί της συνολικής επιφανείας (340.961 στρέμματα), τα οποία αντιστοιχούν σε 2000 πολύγωνα. Επίσης, προκύπτει ότι οι δασωθέντες αγροί αποτελούν ποσοστό 25% επί της συνολικής επιφανείας που έχει χαρακτηριστεί ως δασική (190.772 στρέμματα).
3.2 Περαιτέρω, από τη σύγκριση των στοιχείων των δύο ορθοφωτοχαρτών προκύπτει ότι μεταξύ των ετών 1945 και 2016 στο Δήμο Λευκάδας δεν υπήρξε αποδάσωση. Συγκεκριμένα, με βάση τους χαρακτηρισμούς του ορθοφωτοχάρτη του έτους 1945 οι δασικές εκτάσεις ανέρχονται σε 145.336 στρέμματα, ήτοι ποσοστό 43,15% επί της συνολικής επιφανείας, ενώ με βάση τους χαρακτηρισμούς του ορθοφωτοχάρτη του έτους 2016 οι δασικές εκτάσεις (άθροισμα ΔΔ, ΑΔ, ΔΑ, κα) ανέρχονται σε 190.772 στρέμματα, ήτοι ποσοστό 55% επί της συνολικής επιφανείας. Δηλαδή, με βάση τους χαρακτηρισμούς των αναρτημένων δασικών χαρτών μεταξύ των ετών 1945 και 2016 εμφανίζεται ότι υπήρξε αύξηση του ποσοστού των δασικών εκτάσεων κατά 27%.
4. Κριτήρια χαρακτηρισμού μιας έκτασης ως ΑΔ
Ο χαρακτηρισμός των εκτάσεων στους αναρτηθέντες δασικούς χάρτες στηρίζεται στην εκτίμηση δύο ορθοφωτοχαρτών: α) του ιστορικού ορθοφωτοχάρτη του έτους 1945 και β) του ορθοφωτοχάρτη του έτους 2016. Ως εκ τούτου, ο χαρακτηρισμός μιας έκτασης ως ΑΔ σημαίνει ότι η έκταση στον ιστορικό ορθοφωτοχάρτη του έτους 1945 χαρακτηρίζεται ως άλλης μορφής (μη δασική) και στον ορθοφωτοχάρτη του έτους 2016 εμφανίζεται ως δασική. Πρόκειται δηλαδή, κατά κύριο λόγο, για επικλινείς εκτάσεις σε ημιορεινές περιοχές που καλλιεργούνταν συστηματικά στο παρελθόν και αργότερα έπαψαν να δέχονται καλλιεργητικές φροντίδες, με αποτέλεσμα την ανάπτυξη δασικής βλάστησης. Επισημαίνεται ότι κάθε έκταση που σε μία εκ των δύο αεροφωτογραφιών χαρακτηρίζεται ως δασική, υπόκειται στους περιορισμούς και τις απαγορεύσεις της δασικής νομοθεσίας, ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού καθεστώτος της.
5. Αιτιολόγηση της αναγκαιότητας εξαίρεσης των δασωθέντων αγρών στα Ιόνια Νησιά από τους περιορισμούς της δασικής νομοθεσίας
5.1 Για την αντιμετώπιση του προβλήματος των δασωθέντων αγρών στην Περιφέρεια των Ιονίων Νήσων απαιτείται ιδιαίτερη προσέγγιση, εν όψει του γεγονότος ότι πρόκειται για ιδιωτικές κατά τεκμήριο αγροτικές εκτάσεις. Η δε υπαγωγή τους στους περιορισμούς της δασικής νομοθεσίας αποτελεί σαφέστατα έμμεση (de facto) απαλλοτρίωσή τους, καθώς οι περιορισμοί αυτοί αποκλείουν κάθε δυνατότητα οικονομικής αξιοποίησή τους. Ειδικότερα, με το χαρακτηρισμό μιας ιδιωτικής έκτασης ως ΑΔ επέρχεται αντικειμενικά στέρηση της δυνατότητας χρήσης του ακινήτου, με αποτέλεσμα ο ιδιοκτήτης να δικαιούται αποζημίωση για την ανωτέρω αιτία. Σημειωτέον ότι η ανωτέρω αξίωση αποζημίωσης γεννάται ακόμα και στην περίπτωση που η στέρηση της δυνατότητας χρήσης της ιδιοκτησίας του γίνεται για λόγους δημοσίου συμφέροντος (προστασία φυσικού περιβάλλοντος κλπ).
5.2 Το γεγονός ότι πρόκειται για ιδιωτικές εκτάσεις που για διάφορους λόγους διεκόπη η συστηματική καλλιέργεια και εκμετάλλευσή τους, θέτει αντικειμενικά υπό αμφισβήτηση τη συνδρομή του 2ου κριτηρίου της δασοβιοικοινότητας[3]. Με βάση την κείμενη νομοθεσία για τον χαρακτηρισμό μιας έκτασης ως δασικής πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά δύο προϋποθέσεις: α) η ανάπτυξη δασικών ειδών (1ο κριτήριο) και β) το σύνολο των άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό, τα οποία μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, να αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλεπίδρασής τους ιδιαίτερη βιοκοινότητα και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (2ο κριτήριο). Η επιλογή του νομοθέτη για την ανάγκη της σωρευτικής συνδρομής των δύο κριτηρίων, προκειμένου μια έκταση να χαρακτηριστεί ως δασική, αποσκοπεί στο να αποκλειστεί η υπαγωγή στις διατάξεις και τους περιορισμούς της δασικής νομοθεσίας περιοχών που η τυχόν ανάπτυξη δασικών ειδών είναι ευκαιριακή και πρόσφατη, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των δασωθέντων ιδιωτικών αγρών, με αποτέλεσμα να μη συγκροτεί ιδιαίτερη βιοκοινότητα και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον. Σημειώνεται, τέλος, ότι ο έλεγχος του κριτηρίου της δασοβιοκοινότητας δεν μπορεί (εκ του αποτελέσματος) να εξομοιώνει συλλήβδην (ως προς το κριτήριο αυτό) τις εκτάσεις με το χαρακτηρισμό ΔΔ ή ΔΑ, με τις εκτάσεις με το χαρακτηρισμό ΑΔ, καθώς η δεύτερη κατηγορία δεν αφορά ανέκαθεν δασικές εκτάσεις (ΔΔ) ή δασικές εκτάσεις που εκχερσώθηκαν (ΔΑ) αλλά ιδιωτικές εκτάσεις που η προηγούμενη μορφή τους ήταν αγροτική και όχι δασική (ΑΔ).
6. Παράμετροι της προτεινόμενης λύσης
Με δεδομένο ότι έχει πλέον ολοκληρωθεί η διαδικασία ανάρτησης των δασικών χαρτών, η προτεινόμενη λύση για τη νομοθετική ρύθμιση των δασωθέντων αγρών, πρέπει αναγκαστικά να έχει οριζόντια εφαρμογή.
Ειδικότερα, θα πρέπει να πληροί τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
6.1 Να μην απαιτεί την εξ υπαρχής σύνταξη των δασικών χαρτών.
6.2 Να δίνει την ίδια λύση στο σύνολο των περιπτώσεων που έχουν κοινά χαρακτηριστικά και να μην έχει περιπτωσιολογική εφαρμογή.
6.3 Να ισχύσει άμεσα και να μην απαιτεί την υποβολή αντιρρήσεων από την πλευρά των ιδιοκτητών.
6.4 Η αντιμετώπιση του ζητήματος των δασωθέντων αγρών θα πρέπει να γίνει με τρόπο που θα συμπεριλαμβάνει το σύνολο των χαρακτηρισμένων ως ΑΔ εκτάσεων. Επισημαίνεται ότι και στους δασικούς χάρτες δεν υπήρξε διαχωρισμός τους σε δάση και δασικές εκτάσεις.
6.5 Λόγω της εξαίρεσης των Ιονίων Νήσων από το τεκμήριο κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου δεν θα πρέπει σε καμία περίπτωση να απαιτηθεί η επίκληση τίτλων, καθώς το ειδικό ιδιοκτησιακό καθεστώς απαλλάσσει τους ιδιοκτήτες από τη σχετική υποχρέωση.
7. Η προτεινόμενη ρύθμιση
«Εκτάσεις στις περιοχές του άρθρου 62 παρ. 1 εδ. β Ν. 998/1979 που στις αεροφωτογραφίες των ετών 1945 ή εφόσον αυτές δεν είναι ευκρινείς, του 1960, εμφανίζονται ως εκτάσεις μη δασικής μορφής, δεν χαρακτηρίζονται ως δάση ή δασικές εκτάσεις κατά τη διαδικασία κατάρτισης του δασικού χάρτη ή αναμόρφωσης κυρωμένου δασικού χάρτη, ανεξάρτητα από τη μορφή που τυχόν απέκτησαν αργότερα. Η ρύθμιση αυτή εφαρμόζεται και στην περίπτωση που κατά το χρόνο έναρξης ισχύος της παρούσας διάταξης έχει ήδη αναρτηθεί ή κυρωθεί ο δασικός χάρτης, οπότε απαιτείται η ανασύνταξή του».
8. Εν κατακλείδι:
Υπό τα σημερινά δεδομένα (ολοκλήρωση διαδικασίας σύνταξης δασικών χαρτών, σταδιακή κατάργηση εκτός σχεδίου δόμησης, ζώνες προστασίας NATURA, επικείμενη οργάνωση των χρήσεων γης με τη θέσπιση Τοπικών Χωρικών Σχεδίων κα), πρέπει να γίνει δεκτό ότι η έννοια της διαχρονικής προστασίας των δασικών εκτάσεων αφορά την προστασία των δασών του παρελθόντος, ώστε σε περίπτωση εκχέρσωσής τους να μην μεταβάλλεται ο δασικός χαρακτήρας τους, και όχι τη μεταβολή των ιδιωτικών αγροτικών εκτάσεων του παρελθόντος σε δασικές σε περίπτωση που εμφανίσουν λόγω μόνιμης ή προσωρινής εγκατάλειψης δασική βλάστηση.
Η συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της αειφορίας πρέπει πλέον να αντιμετωπίζεται όχι με τα κριτήρια του παρελθόντος, τα οποία είχαν διαμορφωθεί προς αντίκρουση της συστηματικής αποδάσωσης της Ελληνικής Επικράτειας, αλλά με βάση νέα κριτήρια που θα αντιστοιχούν στις σημερινές ανάγκες προστασίας της οικολογικής ισορροπίας. Ειδικότερα, εν όψει της σχεδόν καθολικής εγκατάλειψης της αγροτικής δραστηριότητας στις ορεινές και ημιορεινές περιοχές, με άμεσο αποτέλεσμα την ανεξέλεγκτη αύξηση των δασικών εκτάσεων σε βάρος της καλλιεργήσιμης γης του παρελθόντος, καθίσταται πλέον απολύτως αναγκαία μια διαφορετική στάθμιση των σχετικών παραμέτρων.
Κατά την εκτίμηση του γράφοντος, θα πρέπει προς διασφάλιση της οικολογικής ισορροπίας να τεθούν νομοθετικά νέα κριτήρια, τα οποία θα προστατεύσουν το περιβαλλοντικό κεκτημένο, με δύο άξονες προστασίας: α) το δασικό περιβάλλον και β) το ανθρωπογενές, ώστε να διασφαλίζεται η μεταξύ τους ισορροπία και να αποφεύγεται η επικράτηση του ενός σε βάρος του άλλου. Ιδιαίτερης δε προστασίας θα πρέπει να τύχει το ανθρωπογενές περιβάλλον, το οποίο ενσωματώνει και στοιχεία πολιτιστικής κληρονομιάς, όπως οι αναβαθμίδες και οι ξηρολιθιές στις επικλινείς ημιορεινές εκτάσεις που διαμορφώθηκαν σε μια προσπάθεια των καλλιεργητών να δημιουργήσουν καλλιεργήσιμη γη, όπως κατά κύριο λόγο συνέβη στο Ιόνια Νησιά. Η άμεση αντιμετώπιση του προβλήματος των ιδιωτικών δασωθέντων αγρών αποτελεί ένα αναγκαίο βήμα στην κατεύθυνση αυτή.
[1] Σύμφωνα με το άρθρο 62 Ν. 998/1979.
[2] Περιφέρεια Ιονίων Νήσων, Περιφέρεια Κρήτης, Νομοί Λέσβου, Σάμου, Χίου και Κυκλάδων, Κύθηρα, Αντικύθηρα και Καλλικρατικοί Δήμοι Ανατολικής και Δυτικής Μάνης.
[3] Άρθρο 2 ΠΔ 32/2016 (ΦΕΚ Α 46/2016).